January 17, 2014

Kaasav eelarve ei ole projektikonkurss vabal teemal

Kaasava eelarve juurutamine sai alguse 1989. aastal Brasiilias Porto Alegre linnas. Seal oli see osa reformidest, mille eesmÀrk oli vÀhendada linnaelanike elustandardite ÀÀrmuslikku ebavÔrdsust. TÀnapÀeval kasutab kaasavat eelarvet umbkaudu 1200 omavalitsust New Yorgist Berliinini, kÔigi nende lÀbivaks jooneks on eelarveprotsessi kui terviku tutvustamine ja kodanikele mÔistetavaks tegemine. Kaasava eelarve kÀivitamine hÔlmab kogukonna- ja linnaosapÔhiste arutelude korraldamist, mille kÀigus kÔrvutatakse linnaeelarve vÔimalikke prioriteete ja lÔplik otsus nende kohta tehakse hÀÀletades.

Kuigi ka Tartu linnas katsetati 2013. aastal esimest korda Eestis kaasava eelarvega, on siit veel vÀga pikk tee kaasava eelarveprotsessini, nagu seda mujal maailmas mÔistetakse.

Tartu pilootprojektis viljeldud kaasamise pĂ”himĂ”te oli vĂ€ga lihtne: linn lubas garanteerida valikule vĂ€ljapakutud investeerimisobjektidest kokku kuni 140 000 eurot ja linnaelanikud said pakkuda vĂ€lja ideid investeeringuteks ning anda hÀÀle ĂŒhe objekti poolt. Seejuures koostas 99,9% linnaeelarvest siiski linnavalitsus ning kaasaval eelarvel polnud suuremat pistmist tegeliku eelarveprotsessi vĂ”i linnapea soovunelmaga, et „[kaasava] eelarve arutelud lĂ€hendavad kodanikke ja linnavĂ”imu“ ja annavad neile „parema arusaamise eelarve koostamise vĂ”imalustest ja pĂ”himĂ”tetest“. [1]

PĂ”hjus pole mitte ainult selles, et vĂ”rreldes maailmas tuntud hea tavaga kujundati protsess sÀÀstuvariandina, kus ei peetud vajalikuks korraldada linnaelanikele ei koolitusi ega arutelusid [2], vaid ka selles, et polnud mĂ”istlikul mÀÀral lĂ€bi arutatud, mis ĂŒldse on kaasava eelarveprotsessi eesmĂ€rk.

Kui tavaliselt on linnakodanike osalemine eelarvekujunduses hajutatud terve aasta peale, et varuda aruteludeks vĂ”imalikult palju aega, siis Tartus alustati kaasava eelarve töörĂŒhma enda kokkupanemisega alles 2013. aasta kevadel. Praeguseks on kaasava eelarve protsessile lĂ€inud 30 220 eurot linna raha; sellest peaaegu poole ehk 14 820 euro eest telliti E‑riigi Akadeemialt uurimistööd, mille tulemusel pidi valmima rahvusvahelist head tava arvestav ja eri stsenaariume kaaluv tegevuskava ning metoodika ja protsessi tĂ€pne kirjeldus. [3]

Tegelikult kordab aga ainuke Tartu linna kodulehel pakutav kaasavat eelarvemenetlust tutvustav dokument oma pĂ”hiosas peaaegu sĂ”na-sĂ”nalt Ivar Tallo juba 2011. aasta kevadel EMSL kevadkoolis peetud ĂŒlevaadet ja sealsamas vĂ€lja pakutud visandit kaasava eelarveprotsessi kohta[4]. Toonane ettekanne vĂ”ttis hoopiski tagasihoidliku eesmĂ€rgi kujutada kaasavat eelarvemenetlust ette Eestimaa valdade tarvis, aga mitte suuruselt teise linna jaoks. SeetĂ”ttu pole ime, et toonase visandusega vĂ”rreldes Tartus pilootimiseks veelgi lihtsamaks nuditud eelarvemenetlus eiras peaaegu kĂ”ike, mida juhendmaterjali ĂŒldosas deklareeriti:

„Selle protsessi kĂ€igus toimuvad elanike arutelud nii nĂ€ost nĂ€kku kohtumistel kui ka virtuaalkeskkonnas. Arutelud on ette valmistatud ja struktureeritud, protsess lĂ”peb hÀÀletamisega sĂ”elale jÀÀnud variantide vahel. /—/ Isiklik osalus eelarveprotsessis loob selgema arusaama, millised on valikuvĂ”imalused ja kuidas vĂ€lja selgitada ĂŒhishuvi. Sellega koos paraneb arusaam avaliku vĂ”imu teostamisest ning suureneb vĂ”imu usaldusvÀÀrsus ja legitiimsus kodanike silmis.“ [5]

Selle kĂ”ige taustal vĂ”ib julgesti ĂŒtelda, et Tartu pilootprojektil ei ole hoolimata nimelisest sarnasusest erilist pistmist ei kaasamise ega eelarvega. Kui jĂ€tta kĂ”rvale kaasamist puudutav ilukĂ”ne ja eelarvestamisalane soovmĂ”tlemine, siis korraldati kaasava eelarve nime all lihtsalt ĂŒks vaba teemaga projektikonkurss, kus lĂ”pphÀÀletus oli antud kohalike elanike kĂ€tte. Seejuures ei suudetud avalikus suhtluses Ă€ra otsustada, kas projekti eesmĂ€rgiks on „avada kohaliku eelarve kujundamine kodanike osaluseks“ [6] vĂ”i luua „vĂ”imalik koht, kust oma heale ideele rahalist tuge saada“ [7].

Kuigi linnaelanike kaasamine eelarvekujundusse ja huvitavatele ideedele toetuse jagamine ei pruugi teineteist vÀlistada, on nende erinevus nii pÔhimÔtteline, et kui sellest tulenevad dilemmad pole selgelt lÀbi mÔteldud, siis jÀÀb ebamÀÀrasusse hÔljuma kogu kaasava eelarve projekti eesmÀrk.

Kui eesmĂ€rk oleks tĂ”esti linnaelanike osalemine eelarvekujunduses, siis peaks see lisaks mingi hulga raha vabaksandmisele tĂ€hendama eelarve koostamise protsessi muutmist kodanikele lĂ€bipaistvaks ning vĂ”imalust teha selles protsessis reaalseid valikuid. MĂ”istlike valikute tegemiseks on aga vaja selgitada, mis ĂŒldse on linnaeelarve kavandis ettepandud valikute puhul kaalul.

NĂ€iteks oli 2014. aasta eelarve puhul ĂŒheks pĂ”hiliseks vaidlusteemaks lasteaiakohad, mida pole suudetud linnaelanikele tagada juba rohkem kui aastakĂŒmne vĂ€ltel. Vast valitud volikogu opositsioon tegi hulga ettepanekuid selle kohta, mismoodi eelarveridu selle probleemi lahendamiseks ĂŒmber tĂ”sta [8], aga koalitsioon lĂŒkkas need tagasi.

Ideaalis tulebki just sellises olukorras mĂ€ngu kaasav eelarvemenetlus. Linnaelanikud saavad ĂŒhe vĂ”i mitme neid tĂ”esti puudutava probleemi puhul vĂ”tta otsustamise enda kĂ€tte ja ĂŒtelda, et toimugu linna eelarves muidu mis tahes, see ĂŒks probleem tuleb lahendada. NĂ€iteks vĂ”tta ja suunata vajalik hulk raha lasteaiakohtade loomisele.

Kuigi pilootprojektis kaasavale eelarvele eraldatud 140 000 eurot ei vĂ”imalda kuidagi lahendada lasteaiakohtade probleemi, kujutas toimunud protsess vĂ€iksemas mÔÔtkavas seda, mis oleks vĂ”inud toimuda ideaalis, sest kohe hÀÀletuse alguses asusid esikoha pĂ€rast vĂ”itlusse lasteaedade mĂ€nguvĂ€ljakute ĂŒhishange ja investeering kultuurikvartali heli-, valgus- ja videotehnikasse.

Ka nende kahe idee omavaheline vĂ€gikaikavedu vĂ€ljendas linnarahva jaoks kĂŒsimust kaasava eelarvemenetluse eesmĂ€rgi kohta: kas linnal ning lasteaedadel kui selle allasutustel on eetiline teha kampaaniat linna raha jaotamiseks, kui linnal on niikuinii seaduslik kohustus lasteaedasid ĂŒlal pidada? Ehk ĂŒldistatult, kas kaasava eelarvemenetluse eesmĂ€rk on anda rahvale vĂ”imalus korvata linnavĂ”imu otsustamatust oluliste eelarveliste kĂŒsimuste lahendamisel vĂ”i on selle eesmĂ€rk linnavĂ”imust sĂ”ltumatute uudisprojektide toetamine?

Vaidlused sellistes pĂ”himĂ”ttelistes kĂŒsimustes tulenevad sellest, et linnavalitsus ei ole kaasava eelarve eesmĂ€rke piisavalt enda jaoks lĂ€bi mĂ”telnud. Pole jĂ”utud arusaamisele, et linnaelanikud on otsustamisse kaasatud ĂŒksnes siis, kui nad tunnevad, et osalevad selles vĂ”rdsete partneritena. See on aga vĂ”imalik ainult siis, kui eelarveliste valikute tegemisel on linnaelanike laual seesama info, mis linnavĂ”imul, sest ainult nii on vĂ”imalik mĂ”ista tehtavate valikute adekvaatsust. Sisuliselt tĂ€hendab see, et kaasava eelarve tegelikuks rakendamiseks on vaja eelarveprotsessi lĂ€bipaistvust linnaelaniku jaoks.

Selle saavutamine on aga keeruline, kuna eelarve pole lĂ€bipaistev isegi mitte volikogu komisjonide liikmete jaoks, kes peavad sellele oma heakskiidu andma. Linnaeelarve puuduliku lahtikirjutatuse ning vĂ€hese seostatuse tĂ”ttu arengukavade jt asjassepuutuvate dokumentidega olid Vabakunna esindajad sunnitud volikogus hÀÀletama linnaeelarve kinnitamise vastu. Kaasava eelarve protsessis elementaarse lĂ€bipaistvuse tagamiseks tuleks aga esiteks osalevate ideede vĂ”i projektide puhul lihtsasti kĂ€ttesaadavaks teha kogu asjassepuutuv info alates iga projekti eelarvest kuni kontaktandmeteni lisakĂŒsimuste esitamiseks. Samuti tuleks alati nĂ€idata projekti seos linnaeelarve ja arengukavadega, st mis ĂŒldise kategooria alla see projekt kuuluks ja mille arvelt selle jaoks raha vĂ”iks tulla.

Kaasava eelarvemenetluse raames peaks ideaalis mÀÀrama kĂŒll summa vĂ”i protsendi eelarvest, aga mitte seda ĂŒhe iseseisva eelarvereana eraldama. Pigem tuleks anda linnaelanikele vĂ”imalus eelarvet kindla summa vĂ”i protsendi ulatuses oma parema Ă€ranĂ€gemise jĂ€rgi ĂŒmber mĂ€ngida, st liigutada antud ulatuses summasid ĂŒhelt eelarverealt teisele ja esitada pakutud muudatuste kasuks argumente. Kui protsess on sel viisil linnaeelarvega otseselt seotud, siis tekib linnaelanikul ka vastutus hinnata projektide prioriteetsust: kas olemasoleva eelarve raames on olulisem hankida iga munitsipaallasteaia mĂ€nguvĂ€ljakule ĂŒks uus Ă”ueatraktsioon vĂ”i anda tĂ”uge kultuurikvartali arengule?

Kui anda linnarahvale aega asju arutada, siis nad jĂ”uavad ĂŒldiselt mĂ”istlike otsusteni, seda iseĂ€ranis Tartu-suguses linnas. Minu arvates tegid linnaelanikud hoolimata korraldamata jÀÀnud koolitustest, eelarvega seostamistest, etapiviisilistest aruteludest jms ka seekord mĂ”istliku otsuse, sest arvestades linna kulutusi lasteaedadele oleks 140 000 eurot olnud ainult kĂŒbe, mis ei lahenda tegelikult kuidagi igipĂ”list lasteaiakohtade probleemi linnas, samal ajal kui kultuurikorraldusele eraldatava raha mastaabis annab toetus esitlustehnika hankimiseks jĂ”udsa tĂ”uke uute vĂ”imaluste tekkeks selles valdkonnas.

Ent tulemus vĂ”iks olla teistsugune, kui kaasava eelarve eesmĂ€rgid mĂ”teldaks lĂ€bi, seostataks see tĂ”epoolest tegeliku eelarvemenetlusega ja ĂŒmbermĂ€ngitava raha suurusjĂ€rk oleks 5-10% kogu linnaeelarvest, nagu on see ĂŒldiselt kaasava eelarve tava nendes linnades, mida selles valdkonnas eeskujuks tuuakse.

Arvestades pĂ”himĂ”ttelisi probleeme kaasava eelarve protsessiga on kaheldav, kas peab paika, et projektile 2013. aastal kulutatud 30 220 eurot olid tĂ”esti ĂŒhekordsed kulud ning 2014. aastal saadakse lĂ€bi 7000 euro jao reklaami- ja korralduskuludega. Seda iseĂ€ranis selle valguses, et linnavalitsus nĂ€gi protsessi viltuvedamise pĂ”hjustena [9] eelkĂ”ige kasutatava inim- ja ajaressursi nappust, mida ei suudetud ĂŒletada isegi protsessi 2014. aastaks plaanitavast neli korda rohkem panustades.

Pilootprojekti edasiarendamisel tasub silmas pidada, et kaasav eelarve ei ole oma olemuselt mitte lihtsalt projektikonkurss vabal teemal, vaid demokraatlikkust suurendav instrument, mis peaks vÔimaldama linnaelanikel osaleda linna puudutavate oluliste otsuste tegemisel ka valimistevahelisel ajal. TeisisÔnu, see peaks tugevdama arusaamist, et linn on meie oma, et kohalik elanik ja kogukond moodustavadki linna ja teavad kÔige paremini, kuidas siinset elu korraldada, millised on eelarvelised valikud ja prioriteedid.

Linnaelanike ootused on igatahes kÔrgele kruvitud ja jÀrgmisel volikogu istungil loodavast kaasava linnajuhtimise komisjonist oodatakse reaalseid lahendusi nii kaasava eelarve vajakajÀÀmistele kui ka muude tÀnapÀevaste demokraatlikkust suurendavate instrumentide rakendamiseks Tartu linnas.

Valik olulisi etteheiteid

  • 14 820 eurot kulutati uurimistööle, mille tulemusi pole nĂ€ha ei kaasava eelarve protsessi korralduses ega teoreetiliste kirjutiste kujul.
  • Kuigi kaasav eelarvemenetlus eeldab sĂŒstemaatilist arutelude korraldamist linnaeelarve prioriteetide ĂŒle, siis midagi sellist ei tehtud.
  • HÀÀletus on pigem kaasava eelarvemenetluse vormistamiseks lĂ”ppfaasis, protsessi peamine vÀÀrtus on hÀÀletamisele eelnevates aruteludes.
  • Kaasavat eelarvet viidi lĂ€bi tavalise projektikonkursi kombel, seda ei seostatud tegelike eelarveliste valikutega ega kĂ€sitletud demokraatlikkust suurendava instrumendina.
  • Hoolimata linnavalitsuse poolt tunniprobleemidest inim- ja ajaressursiga plaanitakse jĂ€rgmisel aastal lĂ€bi saada 7000 euroga reklaamiks ja korralduseks, kuigi sel aastal ei saadud sama tehtud 30 220 euroga.
  • Kaasava eelarve pilootprojekt Tartus moodustab vaid 0,1% 2014. aasta linnaeelarvest.

[1] http://www.tartupostimees.ee/1358186/urmas-kruuse-linlasi-kaasav-eelarve-viib-head-motted-ellu
[2] http://www.delfi.ee/news/paevauudised/arvamus/imre-murk-heade-motete-linna-mitte-nii-head-motted.d?id=67378240
[3] http://www.tartupostimees.ee/1184132/linn-ostab-nou-kaasava-eelarve-koostamisel
[4] http://avatudeestifond.wordpress.com/2011/03/24/kaasava-eelarve-stsenaarium/
[5] http://www.ega.ee/files/keko_A4.pdf
[6] http://www.tartu.ee/?lang_id=1&menu_id=2&page_id=24650
[7] http://www.tartupostimees.ee/1358186/urmas-kruuse-linlasi-kaasav-eelarve-viib-head-motted-ellu
[8] http://www.tartupostimees.ee/2634308/eelarveparandused-keskenduvad-lasteaedadele
[9] http://info.raad.tartu.ee/webaktid.nsf/0/E08DB8D689444E6CC2257C5A00371F40

Artikkel ilmus 17. jaanuaril 2014 Tartu Postimehes.